04.12.2012
Bundeskartellamt veröffentlicht Sektoruntersuchung im Bereich der „dualen Systeme“
Das Bundeskartellamt hat am 3. Dezember 2012 seinen Abschlussbericht zu der im Juli 2012 eingeleiteten Sektoruntersuchung „duale Systeme" vorgelegt. Dies sind Systeme nach § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung, die die flächendeckende, haushaltsnahe und unentgeltliche Sammlung und Entsorgung von gebrauchten Verkaufsverpackungen in Deutschland beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleisten. Betreiber des verbreitetsten deutschen Mülltrennungssystems ist die Duales System Deutschland GmbH (DSD).
Für die Zwecke der Sektoruntersuchung haben die einzelnen dualen Systeme für den Zeitraum von 1993 bis 2011 ihre Lizenzmengen, Umsätze, Sammelmengen und Verwertungsmengen, sowie für das Jahr 2011 ihre Kostendaten und Daten zu den fünf Gebieten mit Wertstofftonnen unter kommunaler Systemführerschaft übermittelt.
Ergebnis der Sektoruntersuchung:
Das Bundeskartellamt konstatiert, dass der Wirtschaftszweig „duale Systeme" (Systeme nach § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung) bis vor einigen Jahren noch von gravierenden Wettbewerbsbeschränkungen geprägt gewesen sei. Der Abschlussbericht analysiert zunächst die Auswirkungen der Wettbewerbsöffnung auf dem Markt der Rücknahme und Verwertung von Verpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, und zieht eine Zwischenbilanz.
Des Weiteren identifiziert und bewertet der Bericht noch bestehende Wettbewerbsbeschränkungen, die künftig abgebaut werden müssten. Nach Ansicht des Bundeskartellamts ist der Prozess der Wettbewerbsöffnung noch nicht vollständig abgeschlossen. Nachdem die Duales System Deutschland GmbH (DSD) bis zum Jahr 2003 in Deutschland das einzige duale System gewesen sei, gebe es allerdings mittlerweile neun Anbieter in Deutschland; der Wettbewerb in diesem Bereich habe zu erheblichen Kosteneinsparungen und Qualitätsverbesserungen beim Recycling geführt. Dadurch seien die jährlichen Gesamtkosten von ehemals rund zwei Mrd. Euro auf inzwischen unter eine Mrd. Euro pro Jahr gesunken.
Rekommunalisierungstendenzen der kommunalen Entsorger erteilt das Bundeskartellamt eine klare Absage. So hätten im Rahmen der von der Bundesregierung geplanten Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen (Ablösung der Verpackungsverordnung durch ein neues Wertstoffgesetz) kommunale Entsorger und Teile der privaten Entsorgungswirtschaft vermehrt eine Abschaffung des Wettbewerbs der dualen Systeme gefordert. Diese Akteure beabsichtigten, die Vergabe der Entsorgungsleistungen von den dualen Systemen auf eine „zentrale Stelle" oder die Kommunen zu übertragen.
Nach Ansicht des Bundeskartellamts würde die Übertragung der Verantwortung für die Vergabe dieser Entsorgungsleistungen auf eine „zentrale Stelle" oder die Kommunen aber zu einer (Re-)Monopolisierung und damit zu höheren Entsorgungskosten für die Verbraucher und einem Verlust an Innovationen führen. Das Amt stellt ganz klar fest, dass die Auswirkungen bei einer Vergabe durch die Kommunen für den Wettbewerb die nachteiligsten Folgen hätte, da diese Vergabestelle keinem Wettbewerbsdruck unterliege, sie hätte vielmehr sogar Anreize zur Kostenerhöhung. Zudem entstünde ein Grund für die Kommune, das kommunaleigene Entsorgungsunternehmen auch dann zu beauftragen, wenn die Leistung durch andere Unternehmen effizienter erbracht werden könnte. Auch entstünden Beweggründe zur Definition übertriebener Leistungsanforderungen (Stichwort: „goldene Tonne"), da das erhöhte Serviceniveau den „eigenen" Bürgern zu Gute käme, die damit einhergehenden Zusatzkosten aber von den Bürgern in ganz Deutschland getragen würden. Das Bundeskartellamt geht in diesem Zusammenhang auch noch näher auf die Kostenstrukturen in den fünf Gebieten ein, in denen die Wertstofftonne derzeit noch unter kommunaler Systemführerschaft organisiert ist. Die Kosten hätten dort im Bemessungszeitraum teilweise ganz erheblich über dem bundeweiten Durchschnitt gelegen, den höheren Kosten hätten aber keine höheren LVP-Recyclingmengen gegenübergestanden.
Als verbleibende (und abzustellende) Wettbewerbsbeschränkungen stellt das Bundeskartellamt folgende Bereiche dar:
- Nach Ansicht des Amtes müssten die Gebiete, in denen die Wertstofftonne derzeit noch unter kommunaler Systemführerschaft organisiert ist, in die Hauptkostenverantwortung aufgenommen werden. Dadurch erhielte der jeweilige Systemführer den Anreiz, eine Ausschreibung der betroffenen Erfassungsleistung vorzunehmen.
- Erhebliches Rationalisierungspotenzial, sowohl in ökonomischer als auch in ökologischer Hinsicht, bestehe noch bei der Ausgestaltung der Erfassungssysteme. Eine Verbesserung der Erfassungssysteme werde jedoch durch das Abstimmungserfordernis der dualen Systeme mit den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern gehemmt. Das Abstimmungserfordernis sollte daher anlässlich einer Überarbeitung der VerpackV oder deren Ablösung durch ein Wertstoffgesetz eingeschränkt werden.
- Soweit duale Systeme einzelne Kostenblöcke weiterhin vergemeinschaften, können ineffiziente Strukturen bei den sog. Nebenentgelten und Wertstofftonnen unter kommunaler Systemführerschaft fortbestehen. Dies gelte es, schrittweise zu ändern.
- Wettbewerbsbeschränkungen gingen auch von Entsorgungsunternehmen aus, die die Altpapiererfassung im Auftrag dualer Systeme an eine gleichzeitige Beauftragung mit der Altpapierverwertung koppeln. Diese Kopplungspraktiken sollten aufgegeben werden.