18.07.2006

Monopolkommission: 16. Hauptgutachten (2004/2005)

Deutschland
Monopolkommission
Hauptgutachten

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Die Monopolkommission hat am 5. Juli 2006 dem Bundeswirtschaftsminister ihr 16. Hauptgutachten (2004/2005) mit dem Titel „Mehr Wettbewerb auch im Dienstleistungssektor!“ übergeben.

Der eilige Leser mag sich an der Pressemitteilung (4 Seiten) orientieren. Wer sich etwas genauer unterrichten möchte, greift zur Kurzfassung (51 Seiten), die dem Hauptgutachten vorangestellt ist. Das Hauptgutachten selbst ist mit 523 Seiten außerordentlich umfangreich. Es besteht aus folgenden Teilen:

Die Berichterstattung über die Konzentration in der deutschen Wirtschaft (I – III) umfasst rund 310 Seiten. Die übrigen Teile beziehen sich auf die Wettbewerbspolitik (Einleitung, IV – VI). Wir geben dazu einen knappen Überblick:

Einleitung: Aktuelle Probleme der Wettbewerbspolitik (I)

Ministererlaubnis (1)

Die Monopolkommission hält daran fest, auch künftig die Quellen ihrer Informationen nicht preiszugeben (Vorwurf: Geheimverfahren). Nur so kann sie angesichts fehlender Zwangsmittel Informanten zur Mitarbeit bewegen. Wer sich beschwert fühlt, kann dies dem Bundeswirtschaftsminister vortragen, der an Feststellungen der MK ohnehin nicht gebunden ist.

Energieregulierung (7)

Die MK hält die regulatorischen Rahmenbedingungen durch das EnWG für verbessert, auch wenn ein funktionsfähiger Wettbewerbsprozess dadurch nicht garantiert wird. Die MK hatte schon im 15. Hauptgutachten die Regulierung einer Missbrauchsaufsicht durch das Bundeskartellamt vorgezogen, die mit ihren Instrumenten Wettbewerb nicht herstellen kann. Auch die Entflechtung des Netzbetriebs hält die MK für richtig. Schwachstellen der Regulierung sind unklare und zum Teil widersprüchliche gesetzliche Maßstäbe des EnWG. Europarechtlich ist ungeklärt, ob § 111 Abs. 3 EnWG die Preiskontrolle durch das Bundeskartellamt mittels §§ 19, 20 GWB und Art. 82 EU verdrängen kann. Auch die verschiedenen Kalkulationsansätze in § 21 EnWG sind problematisch (Gefahr gerichtlicher Auseinandersetzungen). Schließlich plädiert die MK für eine Wettbewerbsaufsicht auch über Stromgroßhandelsmärkte und Regelenergiemärkte. Es fehlt die Möglichkeit, in Verdachtfällen das Verhalten der Marktteilnehmer zu untersuchen. Beim Netzzugang bei Gas ist das Entry-Exit-Modell richtig, aber es ist nicht ausgemacht, ob die dafür nötige Zusammenarbeit der Netzinhaber wirklich funktionieren wird.

Voice over Internet Protocol (39)

VoIP ermöglicht das Telefonieren über das Internet, mit anderen Nutzern des Internets, aber auch der herkömmlichen Netze. Die Regulierung steht noch am Anfang. Zurückhaltung ist geboten, weil die Entwicklung noch nicht absehbar ist. Ansatzpunkte sind der Marktzutritt für Anbieter von VoIP-Diensten, die Zusammenschaltung von Netzen und das Angebot an die Kunden. VoIP gehört zu den Märkten für Inlands- und Auslandstelefongespräche. Für Auslandsgespräche hat die Bundesnetzagentur die Regulierung beendet, weil ausreichender Wettbewerb herrscht. Für Inlandsgespräche wird eine nachträgliche Regulierung für ausreichend gehalten (mit Vorab-Anzeige der Entgelte an die BNA). Die MK unterstützt diesen vorsichtigen Ansatz.

Privatisierung der Flugsicherung (67)

Dies betrachtet die MK mit Missbehagen. Das Flugsicherungsgesetz von 2006 beruht auf europäischen Vorgaben (Single European Sky), die eine Privatisierung der operativen Aufgaben der Flugsicherung und eine Kontrolle und Regulierung durch den Staat (Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) vorsehen. Die deutsche Flugsicherung soll nach dem Gesetz auf den europäischen Wettbewerb vorbereitet werden. Ferner sollen die öffentlichen Haushalte entlastet und die Effizienzen verbessert werden.

Die MK sieht ein Spannungsverhältnis zwischen Rentabilitätsbestrebungen der privaten Dienstleister und dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Luftverkehrs (Luftverkehrspolizei). Das neue Gesetz beschränkt die Beteiligung des Bundes an der DFS auf 25,1 Prozent. Die MK rät, eine Mehrheitsbeteiligung des Bundes aufrecht zu erhalten und für den Rest nicht einen einzelnen Betreiber, sondern ein Konsortium (Flughäfen, Fluglinien usw.) vorzusehen, um auf diesem Wege die Kontrollwirkungen zu erhöhen. Die Beteiligung des Bundes könnte dann später zurückgeführt werden.

Medien: Springer/ProSiebenSat.1 (104)

Die MK hält die ablehnende Entscheidung der KEK (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich) für „überaus problematisch“. Nach § 26 des Rundfunkstaatsvertrages darf durch die Fusion keine „vorherrschende Meinungsmacht“ erlangt werden. Dies ist beim Fernsehen mit einem Zuschaueranteil von 30 Prozent ohne Weiteres gegeben (widerlegliche Vermutung). Bei einem Anteil von 25 Prozent gilt gleichwohl die Vermutung, wenn entweder auf einem medienverwandten relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung entsteht (für die MK kein Problem, weil wettbewerbsrechtlich zu klären) oder eine „Gesamtbeurteilung“ aller Aktivitäten der Beteiligten einen Meinungseinfluss ergibt, der 30 Prozent Zuschaueranteil entspricht. Da der Zusammenschluss noch unter 25 Prozent geblieben war, berechnete die KEK für Zeitungen, Programmzeitschriften, Online-Angebote und Publikumszeitschriften der Beteiligten fiktive Zahlen an Fernsehzuschauern und kam dadurch auf einen Zuschaueranteil von 42 Prozent. Dies begründet dann nach Meinung der KEK „vorherrschende Meinungsmacht“, obwohl die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten einen größeren Anteil (45,6 Prozent) erreichen. Die MK hält diese Methode der KEK für arbiträr, zufällig und vom Ergebnis her gesteuert. Die MK befürwortet eine Freigabe, wenn nicht wenigstens die untere Schwelle von 25 Prozent erreicht worden ist.

Meisterzwang im Handwerk (126)

Die MK wiederholt ihre Forderung, den Meisterzwang im Handwerk vollständig abzuschaffen und die Meisterprüfung allenfalls auf freiwilliger Grundlage als besonderen Qualitätsnachweis zuzulassen. Mit Blick auf die Ausbildungsleistung des Handwerks, die bisher das stärkste Argument für den Meisterzwang war, formuliert die MK den schönen Satz (137): „Korporatistische Übereinkünfte von Politik und Verbänden, wonach die Verbandsmitglieder bestimmte Gemeinwohlleistungen erbringen und die Politik dafür sorgt, dass der betreffende Wirtschaftszweig vor Wettbewerb geschützt wird, haben für die Politik den Vorteil, dass die betreffenden Gemeinschaftsleistungen erbracht werden, ohne dass es den Staat etwas kostet.“. Die MK stützt ihr neues Petitum auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2005 (WRP 2006, 463), mit dem ein Bußgeldbescheid gegen einen Nicht-Meister wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG (Berufsfreiheit) aufgehoben worden ist. Die MK interpretiert die Entscheidung dahin, dass das Gericht „den Meisterzwang eigentlich für verfassungswidrig hält“ (144).

Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (408)

Die MK schildert ohne Stellungnahme die BGH-Entscheidungen Minova (Netzzugang) und Stadtwerke Mainz (Erlösobergrenze). In der Auseinandersetzung über langfristige Gaslieferverträge (Untersagungsverfügung gegen E.ON Ruhrgas) teilt die MK grundsätzlich die Auffassung des Bundeskartellamtes (Marktabschottung), hält aber auch das Argument des Unternehmens, dass eine Einschränkung solcher Verträge Rückwirkungen auf den Beschaffungsmarkt haben könnte (Verträge „take or pay“ mit den Fördergesellschaften) für einer genaueren Überprüfung bedürftig, als sie das Bundeskartellamt angestellt hat.

Die Vereinbarung im Koalitionsvertrag, den Verkauf von Lebensmittel unter Einstandspreis grundsätzlich zu untersagen, bewegt die MK; ihre alte Forderung nach vollständiger Abschaffung des § 20 Abs. 4 Satz 2 GWB zu wiederholen (424), zumal diese Vorschrift nicht erst bei Marktbeherrschung, sondern schon bei relativer Marktmacht anzuwenden ist.

Deutsche Fusionskontrolle (430)

Auf 54 Seiten setzt sich die MK mit verschiedenen Entscheidungen des BGH, des OLG Düsseldorf und des Bundeskartellamtes auseinander, oft sehr eingehend und unter ausführlicher Darstellung der betroffenen Märkte (Beispiel: Kabelfernsehen). Hinzuweisen ist auf folgende behandelte Fälle:

Europäische Fusionskontrolle (592)

Der Überblick umfasst 66 Seiten. Die MK würdigt verschiedene Entscheidungen der Kommission und der europäischen Gerichte. Davon ist hervorzuheben:

Rundfunk (792)

In diesem Kapitel (55 Seiten) analysiert die MK die technischen Entwicklungen und wirtschaftlichen Gegebenheiten entlang der Wertschöpfungskette (Produktion von Sendungen durch Produktionsfirmen, Zusammenstellung eines Programms durch die Veranstalter und Distribution an die Empfänger). Sie gelangt zu zahlreichen ordnungspolitischen Empfehlungen, die vor allem eine stärkere Kontrolle und Transparenz des Gebarens der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zum Ziel haben: