03.07.2020
UK: CMA veröffentlicht Abschlussbericht über Marktstudie zu Online-Plattformen
UKCMA
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Bericht:
Sämtliche Anhänge:
https://www.gov.uk/cma-cases/online-platforms-and-digital-advertising-market-study
Am 1. Juli 2020 hat die britische Wettbewerbsbehörde (CMA) ihren Abschlussbericht zur ihrer Marktstudie zu Online-Plattformen und digitaler Werbung veröffentlicht.
Zuvor hatte die CMA bereits am 18. Dezember 2019 einen Zwischenbericht publiziert (vgl. FIW-Bericht vom 08.01.20). Die Untersuchung beruhte auf der bereits im Juli 2019 gestarteten „Strategie für die digitalen Märkte", welche ausloten sollte, wie die CMA auf die Empfehlungen des Furman-Berichts für eine stärkere Regulierung der digitalen Märkte reagieren sollte. Die CMA beabsichtigte, ein besseres Verständnis für diese komplexen Märkte und dahinterstehenden Kräfte sowie für die damit möglicherweise verbundenen Wettbewerbsprobleme zu entwickeln. Es galt zu eruieren, wie die CMA ihre bestehenden Durchsetzungsinstrumente weiterhin effektiv nutzen und sie gleichzeitig dort anpassen könne, wo es notwendig sei, um den Herausforderungen des digitalen Zeitalters gerecht zu werden. Die Studie hat sich auf Suchmärkte, soziale Medien und digitale Werbung und dabei insbesondere auf die Internetunternehmen Google und Facebook und die Frage nach deren Marktmacht bezogen. Es wurde u. a. untersucht, ob die Verbraucher eine angemessene Kontrolle über die Nutzung ihrer Daten durch Online-Plattformen haben und ob mangelnde Transparenz, Interessenskonflikte und die Ausnutzung von Marktmacht den Wettbewerb in der digitalen Werbung untergraben.
Wesentliche Ergebnisse:
Die CMA hat in ihrem Abschlussbericht nun festgestellt, dass der Wettbewerb auf den untersuchten Märkten nicht gut funktioniere, was zu erheblichen Schäden für die Verbraucher und die Gesellschaft als Ganzes führen würde. Die Behörde empfiehlt daher der Regierung die Verabschiedung eines Gesetzes zur Schaffung eines neuen wettbewerbsfördernden Regulierungssystems.
- Im Abschlussbericht wurden einige Feststellungen getroffen. Es wurde geschätzt, dass im Jahr 2019 in Großbritannien rund 14 Milliarden Pfund für digitale Werbung ausgegeben wurden, wovon etwa 80% auf Google und Facebook entfielen. Die Suchwerbung habe mit über 7 Milliarden Pfund etwa die Hälfte dieser Einnahmen ausgemacht, während die Ausgaben für Display-Werbung über 5 Milliarden Pfund betragen hätten. Der Rest habe sich aus Online-Kleinanzeigen zusammengesetzt (bestehend aus digitalen Vergleichstools und Online-Marktplätzen).
- Es wurde festgestellt, dass Google seit vielen Jahren einen sehr hohen Anteil am allgemeinen Suchmarkt innehabe. Google habe in den letzten zehn Jahren jedes Jahr rund 90% oder mehr des britischen Suchverkehrs generiert und im Jahr 2019 über 90% der britischen Werbeeinnahmen aus Suchanzeigen erzielt. Der einzige völlig unabhängige Wettbewerber von Google in den Kernfunktionen der allgemeinen Suche sei Bing. Google habe auch eine sehr starke Position in verschiedenen Segmenten des Marktes für offene Anzeigen.
- Facebook (einschließlich Instagram) habe 2019 über die Hälfte der britischen Display-Werbeeinnahmen erwirtschaftet. Die Marktpositionen von Google und Facebook hätten auch einen tiefgreifenden Einfluss auf Zeitungen und andere Verlage. Zeitungen seien bei fast 40% aller Besuche auf ihren Websites von Google und Facebook abhängig. Diese Abhängigkeit schmälere möglicherweise ihren Anteil an den digitalen Werbeeinnahmen und untergrabe ihre Fähigkeit, wertvolle Inhalte zu produzieren.
- Der Bericht konstatiert weiter, dass die Größe von Plattformen angesichts innovativer Produkte und Dienstleistungen zwar nicht per se "schlecht" sei. Allerdings könne das Fehlen echten Wettbewerbs zu einer Ideenverknappung, einer Einschränkung von Wahlfreiheit und höheren Preisen für Werbetreibende führen. Dies wiederum könne Preissteigerungen für Waren und Dienstleistungen wie Flüge, Elektronik und Versicherungen, die online gekauft werden, zur Folge haben.
- Neben Preiserhöhungen hätten Plattformen auch die Möglichkeit gibt, die Qualität zu senken oder Marktmacht zu nutzen, um den Wettbewerb auf potenziell wettbewerbsfähigen Märkten zu untergraben und innovativen Wettbewerbern die Chance zu nehmen, neue Dienste auf den Markt zu bringen.
- Die CMA hat eine Reihe von Merkmalen auf diesen Märkten identifiziert, die den Eintritt und die Expansion von Wettbewerbern behinderten und effektiven Wettbewerb störten können. Dazu gehörten: Netzwerkeffekte und Größenvorteile, die Entscheidungsfindung der Verbraucher und die Macht von Zahlungsausfällen, ein ungleicher Zugang zu Benutzerdaten, ein Mangel an Transparenz, die Bedeutung von Ökosystemen und die vertikale Integration und daraus resultierende Interessenskonflikte. Die CMA kommt zu dem Schluss, dass diese Merkmale sich gegenseitig verstärkten und in Kombination einen unangreifbaren Vorteil für den etablierten Inhaber darstellten.
- Auch die Sammlung persönlicher Daten spiele eine wichtige Rolle für die starke Marktposition von Google und Facebook, da diese ihnen ermögliche, ihre Werbung gezielter zu platzieren. Die Unfähigkeit kleinerer Plattformen und Verlage, auf Nutzerdaten zuzugreifen, stelle eine erhebliche Eintrittsbarriere dar.
- Der Bericht sieht zwingende Gründe für die Entwicklung eines wettbewerbsfördernden Ex-ante-Regulierungssystems, um die Aktivitäten von Online-Plattformen, die durch digitale Werbung finanziert werden, zu überwachen. Angestrebt werde ein "wettbewerbsförderndes" Regulierungsregime, dessen Ziele darin bestünden, den Wettbewerb durch die Überwindung von Zugangs- und Expansionsbarrieren zu fördern, um so die Ursachen der Marktmacht anzugehen und Innovationen zu fördern.
- Für diese Plattformen wird ein durchsetzbarer Verhaltenskodex empfohlen. Den Plattformen könnten Verhaltensregeln auferlegt werden, wie z. B. den Nutzern mehr Kontrolle über personenbezogene Daten zu geben. Den Nutzern sollten Datenzugangsrechte und Rechtsbehelfe zustehen. Zudem sollten Maßnahmen zur Verbesserung der Interoperabilität und strukturelle Maßnahmen vorgesehen werden. Strukturelle Abhilfemaßnahmen könnten sich auf die Trennung von Geschäftsbereichen belaufen. So überlegt die CMA beispielsweise, ob es sinnvoll sei, eine Trennung des Anzeigenservers (Ad-Servers) von Google vom Rest des Unternehmens vorzunehmen.
- Weitere Detailvorschläge beinhalten, mögliche Maßnahmen zur Öffnung des Suchmarktes zu ergreifen, wie z. B. Google aufzuerlegen, Klick- und Abfragedaten an konkurrierende Suchmaschinen zu liefern und die Möglichkeiten für Vereinbarungen zur Voreinstellung als Standardsuchmaschine zu beschränken. Die Nutzer sollten selbst entscheiden können, welche Standardsuchmaschine sie auf Endgeräten und Browsern haben wollten. Facebook solle angewiesen werden, sich nahtloser im Sinne der Interoperabilität mit konkurrierenden Seiten von Sozialen Netzwerken zu verbinden. Die Plattformen müssten die Zustimmung der Verbraucher für die Verwendung ihrer Daten einholen und ihnen auch die Wahl zu lassen, ob sie personalisierte Werbung erhalten möchten.
- Es sollte eine "Fairness-by-design"-Pflicht für Plattformen eingeführt werden, um sicherzustellen, dass sie es den Nutzern so einfach wie möglich machen, sinnvolle Entscheidungen zu treffen.
- Es sollte auch eine eigentumsrechtliche Trennung der Plattformen angeordnet werden können, wo dies zur Gewährleistung eines gesunden Wettbewerbs erforderlich sei.