08.06.2015

Sondergutachten der Monopolkommission zum Wettbewerb auf digitalen Märkten

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Monopolkommission hat am 1. Juni 2015 ein Sondergutachten mit dem Titel „Wettbewerbspolitik: Herausforderung digitale Märkte" veröffentlicht. Das Gutachten knüpft an das XX. Hauptgutachten der Monopolkommission aus dem Jahr 2014 an, in dem sich die Monopolkommission erstmals zu wettbewerbs-, daten- und verbraucherschutzbezogenen Fragen im Bereich der Digitalwirtschaft geäußert hat (siehe Rundschreiben WÖV-WP 2014/087 vom 11.07.2015).

Das Sondergutachten, eine Kurzfassung sowie die Pressemitteilung der Monopolkommission können Sie unter http://www.monopolkommission.de/index.php/de/homepage/84-pressemitteilungen/286-wettbewerbspolitik-herausforderung-digitale-maerkte abrufen.

Das Gutachten enthält eine wettbewerbsökonomische und wettbewerbsrechtliche Analyse der Marktstrukturen ausgewählter digitaler Märkte, insbesondere des Online-Werbemarktes, des Marktes für Suchmaschinen, sozialer Netzwerke und des elektronischen Handels. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage nach einem Reformbedarf des rechtlichen und regulatorischen Rahmens - dies betrifft vor allem Anpassungen des Wettbewerbs-, Urheber-, Daten- und Verbraucherschutzrechtes. Eine spezielle Regulierung internetbasierter Dienste, die darauf abzielt, Missbräuche präventiv zu verhindern und die insbesondere für Online-Suchdienste öffentlich diskutiert wird, ist aus Sicht der Monopolkommission derzeit nicht erforderlich.

Handlungsempfehlungen zum Kartellrecht

Aufgrund der besonderen Dynamik digitaler Märkte empfiehlt die Monopolkommission Änderungen im Verfahrensrecht für das kartellrechtliche Missbrauchsverfahren. Insbesondere sollten Wettbewerbsbehörden und Gerichte die Wirkung mehrseitiger Plattformen bei der Beurteilung konkreter Fälle besser berücksichtigen. Die Beurteilung der Wettbewerbssituation auf mehrseitigen Plattformen erfordere eine Gesamtbetrachtung, in der anderen Faktoren als Marktanteilen gesteigerte Bedeutung zuzumessen sei, beispielsweise direkten und indirekten Netzwerkeffekten und der Verfügbarkeit von Nutzerdaten. Die Unterteilung von Online-Werbung in suchgebundene und nicht suchgebundene Werbung sei zu hinterfragen, da technische Weiterentwicklungen zu einer Annäherung beider Werbeformen geführt haben. Die Monopolkommission empfiehlt auch, dass die Europäische Kommission das Instrument der Anordnung einstweiliger Maßnahmen in Missbrauchsfällen auf digitalen Märkten stärker einsetzt. Als Test für die Anordnung einstweiliger Maßnahmen sollte geprüft werden, ob wesentliche Marktveränderungen schon innerhalb von zwei Jahren zu erwarten sind.

Sie regt ferner an, dass das Zusagenverfahren nach Art. 9 Abs. 2 lit. a VO 1/2003 nach Ablauf einer angemessenen Frist automatisch oder auf begründeten Antrag Dritter in ein Abstellungs- und Bußgeldverfahren nach Art. 7 VO 1/2003 übergeleitet wird.

Die Monopolkommission lehnt eine spezielle Regulierung für Suchmaschinen, etwa die Verpflichtung zur Veröffentlichung des Suchalgorithmus, zum aktuellen Zeitpunkt ab. Eine solche staatliche Kontrolle sei nur mit hohem technischem Aufwand und unter erheblichem Einsatz öffentlicher Mittel denkbar und würde möglicherweise nicht zu den gewünschten Ergebnissen führen. Auch eine Entflechtung von allgemeiner Suche und spezialisierten Diensten hält die Monopolkommission für unverhältnismäßig und ungeeignet, etwaige Marktverzerrungen effektiv zu mindern.

Hinsichtlich vertikaler Wettbewerbsbeschränkungen im Online-Handel rät die Monopolkommission von Per-se-Verboten ab. Speziell die Wirkung von Preisparitätsklauseln sei ökonomisch noch nicht hinreichend erforscht. Die Bedingungen dieser Klauseln sowie die Marktcharakteristika sollten daher im Einzelfall analysiert und ähnlich gelagerte Fälle durch die Behörden parallel aufgegriffen werden. Auch die Beurteilung von Drittplattformverboten sollte einzelfallabhängig unter Berücksichtigung des Ausmaßes des bestehenden Markenwettbewerbs zwischen Herstellern sowie möglicher Effizienzeinwände, die auf dem Schutz des Markenimages beruhen, erfolgen.

Handlungsempfehlungen zum Fusionskontrollrecht

Die Monopolkommission empfiehlt eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der Fusionskontrolle sowohl auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene. Zusätzlich zu den bisherigen Aufgreiftatbeständen, die nur auf bestimmte Unternehmensumsätze abstellen, sollten weitere Aufgreiftatbestände festgelegt werden, die an das Transaktionsvolumen einer Fusion anknüpfen. Grund dafür ist laut Monopolkommission, dass in der digitalen Wirtschaft das wirtschaftliche Potenzial eines Unternehmens oft in dem hierfür gebotenen oder gezahlten Kaufpreis besser zum Ausdruck kommt als in den zuvor erzielten Umsätzen.

Daneben sollte auch die Anwendbarkeit der Bagatellmarktklausel in § 36 Abs. 1 Nr. 2 GWB für die angesprochenen Fälle ausgeschlossen werden. Unter bestimmten Umständen soll außerdem auch der Erwerb einzelner Vermögenswerte ohne einen aktuellen Marktumsatz kontrollpflichtig sein.

Darüber hinaus gibt die Monopolkommission Empfehlungen zur Weiterentwicklung der Kriterien für die Prüfung von Zusammenschlüssen unter Beteiligung von Internetplattformen.

Handlungsempfehlungen für einen Abbau asymmetrischer Regulierung (Share Economy)

Das Gutachten befasst sich auch mit Wettbewerbsverzerrungen, die sich aus dem Zusammentreffen neuer bislang unregulierter Dienste mit alten regulierten Dienstleistungen ergeben. Ein Beispiel hierfür sind neue Plattformen im Bereich der Share Economy, die in Konkurrenz zu herkömmlichen Dienstleistern treten (z. B. im Taxigewerbe oder bei der Vermittlung von zeitweiligem Wohnraum). Anstatt eine Aufnahme der neuen Wettbewerber unter die bestehende Regulierung zu fordern, empfiehlt die Monopolkommission, eine Befreiung der etablierten Unternehmen von der Regulierung zu überprüfen. Das Entstehen neuer Anbieter durch neue Technologien zeige, dass der Wettbewerb auf den jeweiligen Märkten funktioniere. Regulierung sei daher nicht mehr nötig. Soweit dennoch eine Anpassung des Regulierungsrahmens notwendig erscheint, sollten die Regeln über den sachlich und räumlich relevanten Markt hinweg grundsätzlich einheitlich sein, um eine künstliche Fragmentierung von Märkten zu vermeiden.

Handlungsempfehlungen zum Urheberrecht

Die urheberrechtlichen Regelungen zum Schutz von Inhabern geistigen Eigentums im Internet sollten nach Ansicht der Monopolkommission weiterentwickelt werden. Die Einführung von Regelungen auf EU-Ebene kann sinnvoll sein, um einerseits den Urhebern geistiger Schöpfungen einen effektiven Schutz gegen die Ausbeutung ihrer Schöpfungen durch Dritte zu gewähren und andererseits klarzustellen, welche rechtlichen Grenzen für technische Handelsrestriktionen (z. B. Geoblocking) im Binnenmarkt bestehen.

Handlungsempfehlungen zum Daten- und Verbraucherschutzrecht

Aus Sicht der Monopolkommission wird die geplante europäische Datenschutz-Grundverordnung einen wichtigen Beitrag zum Abbau von Wettbewerbsverfälschungen im Binnenmarkt leisten. Sie betont insbesondere die vorgesehenen Vorschriften zur Datenportabilität, zu Sanktionen und zum „Recht aufs Vergessenwerden". Sie kritisiert jedoch, dass die Verordnung keine übergreifende Zuständigkeit der Europäischen Kommission vorsieht, sondern die Durchsetzung des Datenschutzes den nationalen Behörden überlässt. Insbesondere für Unternehmen aus Drittstaaten bestünde dadurch der Anreiz, für ihre europäische Niederlassung einen Staat zu wählen, in dem sie mit einer vergleichsweise milden Verwaltungs- und Sanktionspraxis rechnen können. Die Monopolkommission empfiehlt die Einrichtung einer dualen Behördenstruktur: In Fällen von regionaler Bedeutung sollten die Datenschutzbehörden der Mitgliedstaaten zuständig sein. In Fällen von darüber hinausgehender Bedeutung sollte demgegenüber eine zentrale Behörde zuständig sein, die über die Expertise und Ressourcen verfügt, welche für eine Durchsetzung europäischer Datenschutzstandards auch gegenüber global agierenden Unternehmen der digitalen Wirtschaft erforderlich ist.

Die Monopolkommission hält es außerdem für erforderlich, Maßnahmen zur Verbesserung der Durchsetzbarkeit der Individualrechte von Inhalteanbietern und Nutzern innerhalb der digitalen Ökonomie einzuführen, beispielsweise hinsichtlich der Nutzung und Verwertung personenbezogener Daten. Um Nutzern eine bessere Kontrolle über ihre Daten zu geben, könnte die Gesetzgebung in bestimmten Fällen eine obligatorische Einwilligung der Nutzer in die Erhebung und Verwertung ihrer Daten, beispielsweise für Werbezwecke, fordern (Opt-in). Die Einführung von Verbraucherverbandsklagen könnte außerdem dazu beitragen, das geltende Datenschutzrecht besser durchzusetzen.

Der bisherige, auf bloße Information ausgerichtete Ansatz des Verbraucherschutzes bedarf laut Gutachten im Bereich der digitalen Wirtschaft einer Überprüfung und sollte im Zweifel durch einen differenzierteren Ansatz ersetzt werden. Insbesondere sollte auf eine übersichtlichere Darstellung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) hingewirkt werden. Angelehnt an die Rechtslage bei entgeltpflichtigen Bestellungen im elektronischen Geschäftsverkehr (§ 312j BGB) sollten Verbrauchern vertragsrelevante Informationen im Internet auch bei Inanspruchnahme unentgeltlicher Leistungen anlassbezogen bereitgestellt werden.

Mit freundlichen Grüßen